Раздел I. Коррупция. Определения. Принципы. Причины. Терминология. Направления противодействия.

Коррупция является одной из серьезных проблем, как для развития любого государства, так и для всего международного сообщества.

Юридические определения коррупции даны в международно-правовых актах и национальном законодательстве государств. В существующих нормативных определениях выделяется два основных подхода. При первом подходе коррупция рассматривается в целом как явление, даются существенные характеристики этого явления. При втором подходе коррупция определяется путем перечисления составов коррупционных преступлений.

На международном уровне общее определение коррупции содержится в Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. В соответствии со ст. 8 Конвенции, устанавливающей обязательства государств-участников по криминализации коррупции, под коррупцией понимается:

  • обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей;
  • вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей.

В Конвенции ООН против коррупции 2003 г. приводится перечень деяний, которые государства - участники Конвенции обязуются криминализовать в национальном уголовном законодательстве. К ним относятся: подкуп национальных и иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций; хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом; злоупотребление влиянием в корыстных целях; злоупотребление служебным положением; незаконное обогащение; подкуп в частном секторе; хищение имущества в частном секторе, находящегося в ведении лица в силу его служебного положения; легализация преступных доходов; сокрытие или непрерывное удержание имущества, если лицу известно, что оно получено в результате совершения коррупционного преступления; воспрепятствование осуществлению правосудия.

В национальном уголовном и специальном антикоррупционном законодательстве можно выделить несколько основных отличий. Первое отличие заключается в том, распространяется ли понятие коррупции на деяния, совершаемые в частном секторе, в рамках отношений между частными компаниями. В одних государствах понятие коррупции охватывает только преступления, совершаемые публичными служащими с использованием их служебного положения и возможностей. В других государствах в понятие коррупции включается и коммерческий подкуп. Второе отличие заключается в определении в законодательстве понятия "публичный служащий", который может являться субъектом преступлений коррупционной направленности и на которого распространяются специальные профилактические меры и ограничения. К публичным служащим могут относиться исключительно сотрудники государственных и муниципальных органов власти. Многие государства придерживаются более широкого подхода, относя к публичным служащим также руководителей и сотрудников организаций, выполняющих отдельные государственные функции, и государственных компаний. В некоторых странах в категорию публичных служащих включаются также работники государственных и муниципальных образовательных и медицинских учреждений. Третье отличие касается ответственности юридических лиц. В зависимости от правовой системы юридические лица могут нести уголовную или административную ответственность за совершение их руководителями и сотрудниками преступлений коррупционной направленности. Четвертое отличие заключается в том, насколько широко государства распространяют свою юрисдикцию в отношении преступлений коррупционной направленности, совершаемых за пределами их государственной территории. Пятое отличие состоит в том, включаются ли в понятие коррупции незначительные стимулирующие выплаты публичным служащим за выполнение их обычных функций в установленные сроки (facilitation payments).

В качестве основных общих причин существования коррупции, на наш взгляд, можно выделить:

  • исторические и культурные особенности механизмов принятия решений в отдельных странах или регионах, в частности особую роль родственных и клановых связей, традиции подарков и (или) выплат лицам, занимающим определенное положение в структуре общества;
  • низкий уровень оплаты труда государственных и муниципальных служащих, толкающий их на поиск дополнительных источников доходов;
  • неэффективное правовое регулирование и (или) организацию выполнения государственных функций, низкий уровень квалификации государственных и муниципальных служащих, не позволяющие гражданам и организациям реализовывать свои законные права и получать государственные услуги без коррупционных выплат;
  • отсутствие или недостаточную эффективность контроля за выполнением государственных функций и расходованием бюджетных средств;
  • отсутствие или низкую эффективность специального антикоррупционного законодательства, в том числе контроля за соотношением доходов и расходов публичных служащих;
  • низкую эффективность работы правоохранительных органов по борьбе с коррупционными преступлениями, незначительный риск уголовного преследования и, как следствие, складывающееся у преступников ощущение вседозволенности;
  • неразвитость международно-правовой базы сотрудничества с зарубежными правоохранительными органами в борьбе с преступлениями коррупционной направленности;
  • неразвитость институтов гражданского общества, механизмов общественного контроля;
  • отсутствие свободы прессы.

Начало формированию в России правовой базы противодействия коррупции было положено в 2008 г. с принятием Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

Россия придерживается широкого подхода к определению коррупции, включая в него преступления, совершаемые как в публичной, так и в частной сфере.

В ст. 1 Федерального закона "О противодействии коррупции" коррупция определяется как:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица.

В УК РФ отсутствует термин "коррупция", а преступления, которые относятся к числу коррупционных, распределены по разным главам. Перечень преступлений коррупционной направленности определен в указании Генпрокуратуры России N 387-11, МВД России N 2 от 11 сентября 2013 г. "О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности".

В указании сформулирован ряд общих условий отнесения противоправных деяний к преступлениям коррупционной направленности:

"наличие надлежащих субъектов уголовно наказуемого деяния, к которым относятся должностные лица, указанные в примечаниях к ст. 285 УК РФ, лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, действующие от имени и в интересах юридического лица, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, указанные в примечаниях к ст. 201 УК РФ;

связь деяния со служебным положением субъекта, отступлением от его прямых прав и обязанностей;

обязательное наличие у субъекта корыстного мотива (деяние связано с получением им имущественных прав и выгод для себя или для третьих лиц);

совершение преступления только с прямым умыслом.

Исключением являются преступления, хотя и не отвечающие указанным требованиям, но относящиеся к коррупционным в соответствии с ратифицированными Российской Федерацией международно-правовыми актами и национальным законодательством, а также связанные с подготовкой условий для получения должностным лицом, государственным служащим и муниципальным служащим, а также лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуги имущественного характера, иных имущественных прав либо незаконного предоставления такой выгоды".

К числу наиболее распространенных преступлений коррупционной направленности можно отнести: получение взятки (ст. 290), дачу взятки (ст. 291), посредничество во взяточничестве (ст. 291.1), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289), нецелевое расходование бюджетных средств и средств внебюджетных фондов (ст. ст. 285.1 и 285.2), коммерческий подкуп (ст. 204), злоупотребление полномочиями (ст. 201).

Наряду с уголовной ответственностью физических лиц за совершение преступлений коррупционной направленности в России существует административная ответственность юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений. Общие положения об ответственности юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений сформулированы в Федеральном законе "О противодействии коррупции". Согласно ст. 14, в случае если от имени или в интересах юридического лица осуществляются организация, подготовка и совершение коррупционных правонарушений или правонарушений, создающих условия для совершения коррупционных правонарушений, к юридическому лицу могут быть применены меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом применение за коррупционное правонарушение мер ответственности к юридическому лицу не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к уголовной или иной ответственности за коррупционное правонарушение физического лица не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение юридическое лицо.

Конкретные составы административных правонарушений коррупционной направленности определены в ст. ст. 19.28 и 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Статья 19.28 КоАП РФ устанавливает ответственность юридических лиц за незаконное вознаграждение от имени юридического лица, которое определяется как незаконные передача, предложение или обещание от имени или в интересах юридического лица должностному лицу, лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, иностранному должностному лицу либо должностному лицу публичной международной организации денег, ценных бумаг, иного имущества, оказание ему услуг имущественного характера, предоставление имущественных прав за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом, лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, иностранным должностным лицом либо должностным лицом публичной международной организации действия (бездействие), связанного с занимаемым ими служебным положением. Размер административного штрафа зависит от суммы незаконного вознаграждения и варьируется от трехкратной до стократной суммы уплаченных средств. В случае выплаты незаконного вознаграждения в особо крупном размере сумма штрафа может составить два миллиарда рублей. Для многих юридических лиц обязанность уплаты такого штрафа повлечет за собой банкротство. Статья 19.29 КоАП РФ устанавливает ответственность юридических лиц, должностных лиц и граждан за незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего.

В развитии российского антикоррупционного законодательства можно выделить несколько направлений: усиление ответственности за коррупционные преступления, в том числе установление административной ответственности юридических лиц; осуществление антикоррупционной экспертизы проектов законодательных актов; введение ограничений для государственных служащих и формирование системы контроля за их доходами и расходами; предотвращение конфликта интересов.

Коррупция оказывает крайне негативное воздействие на развитие общества и государства, подрывая у населения доверие к существующим институтам власти, у предпринимателей - мотивацию к ведению бизнеса в соответствии с правовыми нормами, у государственных служащих - мотивацию к надлежащему выполнению их должностных обязанностей. В результате в обществе формируется искаженная система отношений, в рамках которой люди поступают на государственную службу в надежде обогатиться, используя должностное положение; бизнесмены заинтересованы не в повышении качества и снижении стоимости предлагаемых товаров и услуг, а в получении и хищении бюджетных средств, а также в устранении с рынка конкурентов путем использования коррупционных связей в органах власти; граждане стремятся избегать любых контактов с представителями органов власти, чтобы не осуществлять коррупционные выплаты. Государства, в которых складывается такое общество, оказываются неспособны к развитию и конкуренции в рамках мировой экономической системы.

Основными направлениями противодействия коррупции традиционно являются: установление уголовной ответственности физических лиц за совершение преступлений коррупционной направленности; установление обязанностей и ограничений для государственных и муниципальных служащих; декларирование доходов и имущества государственных и муниципальных служащих и членов их семей, а также контроль за соотношением доходов и расходов; меры по контролю за использованием бюджетных средств и средств внебюджетных фондов; антикоррупционная экспертиза проектов законодательных и нормативных правовых актов.

Основной упор делался на контрольные меры в публичной сфере, препятствующие получению взяток и совершению иных коррупционных преступлений государственными и муниципальными служащими[1].

[1] См. Иванов Э.А. Антикоррупционный комплаенс-контроль в странах БРИКС: монография. М.: Юриспруденция, 2015. 136 с.